【法学】廖华：生态环境损害赔偿的实践省思与制度走向

廖华湖南师大社科学报 2022-04-24

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作者简介

廖华

中南民族大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师。主要研究领域为经济法、环境法、商法。

生态环境损害赔偿的实践省思与制度走向

核心提示

生态环境损害赔偿经过前后两次共计四年的试点，已成为生态环境损害责任实现的重要途径，各地涌现出的试点政策、典型案例及试点过程均值得总结分析。通过分析发现，行政主体作为赔偿权利人具有制度优势，但也存在履职标准不明影响索赔效率的问题；磋商作为过滤机制，发挥了节约司法成本的功效，但效力不明；而磋商协议的司法确认由于与司法确认本质的背离在运作中有诸多困境。但整体而言，生态环境损害赔偿在实践中显现出的专业优势和公权背景，使受损生态利益的修复工作得以有效推动。《民法典》颁布后，应以《民法典》中生态环境损害责任条款为授权基础，通过特别立法赋权并规范行政主体作为生态利益代表主张损害救济，并与公益诉讼形成恰当的递进关系。

内容精选

对于历经四年多实践的生态环境损害赔偿制度，有必要结合其实践过程反思制度初心、实现程度及阻碍因素，以探索制度定位及优化路径。

第一，生态环境损害赔偿制度选择了政策试点推进我国环境治理改革的常见机制，对一些争议较大的问题暂未作出规定，其中最基础的一个问题就是赔偿权利人及其履职标准如何认定

从法解释学的角度看，国家自然资源所有权作为全民所有权的代行方式就扩张的所有权损害请求救济，国家环境行政管理权作为履行国家环境职责的行权方式保护环境公共利益，两者统一于“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，都是政府依法运用公权力保护人民的良好生活环境。选择何种权力作为索赔权的权源，区别仅在于政府内部的职能分工，到底是由自然资源部门还是生态环境部门履行索赔职责。《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》对赔偿权利人的规定止步于省级政府，省级政府再指定相关部门实为授权地方政府探索哪个职能部门作为索赔主体更有益于实现制度目标，即具体索赔主体的确定，在于政府内部的职能分工所决定的履职效率问题。

《生态环境损害赔偿制度改革方案》和《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》的出台本意在于发挥行政主体处置环境问题专业、高效的优势，及时有效地进行生态修复并合理管理利用损失赔偿金。但试点中生态环境损害赔偿设置了严格的逐级授权机制，各地环境行政部门内部尚未形成固定的职责分配机制，多部门的联合工作机制也具有临时性、松散型特点，无法针对损害快速启动索赔机制。且实践中行政职权公开化制度供给严重不足，履行赔偿权利人职责的政府行为缺乏履职标准和监督主体，具体表现为负责索赔的主体不是一个明确稳定的主体，索赔行为的过程规制缺失，赔偿义务人的权益保障不足，公众参与的社会监督机制阙如。

第二，应否及如何对作为诉讼过滤机制的磋商行为进行规制

磋商寄希望于行政机关在环境治理中创新行为模式，弥补传统的单方行政行为及通过司法程序进行民事救济在生态修复目标实现上的瑕疵。但采取协议的私法形式不等于行为属性就是民事行为，磋商仍应是行政行为。

首先，磋商是索赔的一个环节，在将索赔定性为行政职权的前提下，无法同时将其解释为民事行为性质。

其次，磋商中行政主体代表了公共利益，磋商协议的签订及履行都是为了实现行政管理公益目标。

再者，磋商中公权力运用的痕迹明显，前期的调查评估、后期的监督执行甚至商谈本身得以进行都依赖于行政主体的监督管理权力。

鉴于磋商的主体、目的、内容、行为模式与行政协议高度契合，可将磋商定性为行政协议行为：一方面，在磋商协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则，特别是以行政私法方式行使裁量权时，不得无故违反比例原则和从平等权衍生而来的行政自我拘束原则。另一方面，明确磋商协议中赔偿义务人的行政诉讼主体资格，保障当事人诉讼权利。

第三，司法确认的方式保障磋商协议的执行力，存在以下问题

一是对协议中双方当事人的实体权利义务内容进行审查，背离了司法确认的形式标准；二是司法确认要求以调解的形式达成合意，但实践中磋商涵盖了双方协商和第三方调解两种情形；三是司法确认的环节说明磋商协议本身不具备终局效力，不利于磋商协议的达成。

引入司法确认程序赋予磋商协议强制力，无非两种意图：一是保护商谈达成的成果，提高索赔效率，即立足司法确认的本质属性，强化磋商协议效力，避免“议而不行”浪费谈判资源；二是希冀司法权发挥监督行政权的作用，衡平磋商中赔偿义务人与行政主体的不对等地位。

第一种意图通过将磋商协议认定为公法属性的行政协议即可实现，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已经明确赋予行政协议具有执行的强制力。

第二种意图实现的可能性不大，因为司法确认的程序设计不具备监督行政权的能力，有必要考虑取消司法确认程序，修正司法权监督行政权的路径，一是在磋商成功的情况下，赋予磋商协议行政协议的属性，若赔偿义务人认为磋商协议有损自身利益，可提起行政诉讼；若公众担忧磋商协议有损社会公共利益，可进一步强化磋商过程中的公众参与机制，并引入行政公益诉讼发挥司法机关的监督职能。二是义务人拒绝磋商的情况下，按照已有方案赔偿权利人直接起诉，由法院判决裁定修复及赔偿的具体内容。

因此，赔偿权利人的权利来源无谓自然资源所有权或环境监管职能之争，而是行政主体运用公权力提供环境公共产品的职责所在。且从其环境利益有效代表机制的定位来看，生态环境损害赔偿将是《民法典》中生态环境损害责任条款的有效实施路径。

其次，生态环境损害赔偿必然涉及公共权力的运作、公共目标的实现，因而磋商作为一种较为柔性的商谈机制，其形式上的协议模式不是规避公法规制的理由，应将包括磋商活动在内的生态环境损害索赔界定为行政主体的法定职权，并通过特别立法固定索赔主体，形成制度化、常态化的索赔机制，同时废止现行的司法确认要求，通过行政诉讼和生态环境损害赔偿诉讼修正司法权监督行政权的路径。

此外，需合理考量生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的关系

应在优化配置行政权、司法权和社会资源的基础上，形成生态环境损害赔偿和环保组织提起的环境民事公益诉讼的互补状态，行政主体负责《改革方案》中确认的两类环境事件引发的生态环境损害索赔，社会组织负责这两类事件之外的生态环境损害索赔。

一来，这两类环境事件均导致较为严重的生态环境损害后果，急需政府快速应急处置和主导生态修复活动，并持续监督清理、修复行动；

二来，这两类环境事件在引发生态环境损害的同时，往往也严重影响了一定区域范围内的社会经济生活，环境问题和社会问题交织一起，需要政府部门综合考虑生态修复的环境影响和社会评价；

三来，在生态文明建设的政策聚焦下，这两类环境事件引发的环境监管在地方政府的各项监管事项中优先级别显著，针对这两类环境事件中的政府索赔，环境行政公益诉讼的督政功效易于发挥。检察机关则处于提起环境民事公益诉讼的兜底地位，同时赋予环境行政公益诉讼督促生态环境损害索赔职责的督政功能。

文献引用格式

廖华. 生态环境损害赔偿的实践省思与制度走向[J]. 湖南师范大学社会科学学报，2021（1）：50-59.

本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2021年第1期法学栏目。此为简写版，参考文献从略。

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